راهی برای چابکسازی دولت ، ظرفیت پیاده سازی سازمان های اجرایی نیمه مستقل در ایران - مجله ایرکا

به گزارش گروه علم و پیشرفت خبرنگاران، نظام اداری هر کشور به دلیل ارتباط مستقیم با آحاد مردم و لایه های مختلف اجتماع از اهمیت خاصی برخوردار است و برخورداری از یک نظام اداری منسجم، کارآمد، شفاف و پاسخ گو همیشه دغدغه دولتمردان و سیاست گذاران بوده است. ازاین رو دولت ها سعی می نمایند با انجام بعضی اصلاحات اداری بر توانمندی های نظام اداری خود افزوده و از طرق مختلف از جمله چابک سازی دولت، از نارضایتی های عمومی بکاهند. از دهه هشتاد میلادی، ایده ایجاد سازمان های اجرایی نیمه مستقل (آژانس های اجرایی) به عنوان راهکاری برای توانمندسازی نظام اداری و چابک سازی آن، در کشورهای مختلف دنیا پیاده شده است.

آژانس های اجرایی به دلیل برخورداری از سه ویژگیِ استقلال ساختاری، اختیار و استقلال مدیریتی و رابطه قراردادی مبتنی بر عملکرد با نهاد سرپرست خود، نسبت به نهادهای دولتی از انعطاف بیشتری برخوردارند. این سازمان ها با توجه به استقلالی که دارند، می توانند به دور از فشارهای سیاسی، تصمیم هایی تخصصی اتخاذ کرده و نظارت نهاد سرپرست بر عملکرد آن ها نیز موجب اطمینان از ثبات حرکت آن ها در جهت اهداف مشخص شده می گردد.

با توجه به مزایایی که ایجاد آژانس ها در پی دارد، این سؤال مطرح می گردد که شرایط سازمان های نیمه مستقل یا آژانس های اجرایی در ایران به چه شکل بوده و آیا از این ظرفیت نهادی در کشور استفاده شده است؟ در این نوشتار کوشش شده است با مطالعه انواع سازمان های عمومی در ایران و آنالیز مقدار شباهت آن ها با آژانس های اجرایی، تا حدی به این سؤال پاسخ داده گردد.

به منظور شناسایی انواع سازمان های عمومی در ایران، قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب سال 1386) مورد استناد قرار گرفته است. در این قانون، دستگاه های اجرایی به چهار دسته اصلی تقسیم شده اند که عبارت اند از: وزارتخانه، مؤسسه دولتی، مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی و شرکت دولتی که سه مورد اخیر را می توان ذیل دسته کلی تری با عنوان مؤسسه عمومی قرار داد.

از آنجا که وزارتخانه ها نهادهایی کاملاً دولتی هستند، از آنالیز بیشتر آن ها در این یادداشت صرف نظر کرده و به آنالیز ویژگی های مؤسسات عمومی می پردازیم. تأسیس مؤسسات عمومی را می توان به نوعی اولین گام در ایجاد سازمان های نیمه مستقل در ایران دانست. سیر تحول نهادی در ایران نشان می دهد که سال های پس از انقلاب مشروطه، یعنی سال ها پیش از توسعه مدل آژانس های اجرایی در دنیا، با تأسیس تدریجی ادارات دولتی، نوع خاصی از سازمان ها در کشور ایجاد شدند که به اصطلاح، مؤسسات عمومی نامیده می شدند. در واقع مؤسسات عمومی را می توان تقلیدی از سازمان هایی با همین عنوان در فرانسه دانست. اصطلاح مؤسسه عمومی ترجمه تحت الفظی اصطلاح فرانسوی établissement public است. établissement publicها در فرانسه، در نیمه دوم قرن نوزدهم ایجاد شده و به سازمان هایی با شخصیت حقوقی مستقل از دولت اطلاق می شدند که به صورت واحد سازمانی مستقل به ارائه خدمات عمومی می پرداختند. ریشه و خاستگاه اصلی شکل گیری مؤسسات عمومی در ایران را نیز می توان در بحث عدم تمرکز فنی دید که در آن، صلاحیت تصمیم گیری درباره امور، به مؤسساتی که کم وبیش مستقل از قوه مرکزی هستند سپرده می گردد. هدف از این کار این است که مؤسسات مزبور در امور و تصمیمات خود آزادی عمل داشته باشند و از جریان های سیاسی یا دخالت ناروای قوه مرکزی مصون بمانند. اما برای اینکه این امر به بی نظمی و هرج ومرج منجر نگردد، ضروری است دولت نسبت به این نهادها نظارت داشته باشد. با توجه به موارد ذکرشده می توان گفت این مؤسسات می بایست از ویژگی هایی برخوردار باشند که تحقق اهدافی را که برای آن ایجاد شده اند ممکن سازد. این ویژگی ها عبارت اند از: استقلال و اختیار، رابطه نظارتی با نهاد سرپرست (قیمومت اداری) و تخصص گرایی. از آنجایی که ویژگی های برشمرده شده برای این مؤسسات با ویژگی های ذکرشده برای آژانس ها شباهت زیادی دارد، به نوعی می توان مؤسسات عمومی را کوششی از سوی دولتمردان برای ایجاد سازمان های نیمه مستقل در ایران دانست.

نکته ای که در رابطه با ویژگی های عمومی مطرح شده برای مؤسسات عمومی باید در نظر داشت این است که اگرچه انواع مؤسسات عمومی یعنی مؤسسات دولتی، شرکت های دولتی و مؤسسات عمومی غیردولتی، در کلیات ویژگی های مطرح شده با یکدیگر شباهت دارند، اما سطح هر کدام از این ویژگی ها در هر یک از انواع مؤسسات عمومی به عوامل مختلفی بستگی داشته و مؤسسات مختلف از نظر مقدار استقلال و نظارتی که بر آن ها اعمال می گردد، یکسان نیستند.

مؤسسات دولتی که اولین نوع از مؤسسات عمومی هستند که در کشور تأسیس شده اند، در بین انواع مؤسسات عمومی، بیشترین شباهت را به وزارتخانه ها داشته و از استقلال کمتری نسبت به سایر انواع مؤسسات عمومی برخوردارند. به جز مؤسسات عمومی با خصیصه اداری، که همان مؤسسات دولتی می باشند، شرکت های دولتی با خصیصه صنعتی و بازرگانی وجود دارند که عمدتاً با اهداف انتفاعی تشکیل شده اند. این مؤسسات به دلیل ساختاری که قانون گذار برای آن ها در نظر گرفته است، نسبت به مؤسسات دولتی، از استقلال و آزادی عمل بیشتری برخوردارند.

دسته سوم از مؤسسات عمومی، مؤسسات عمومی غیردولتی هستند که بعد از انقلاب اسلامی ایجاد شدند. از ویژگی های مؤسسات عمومی غیردولتی یا همان نهادهای انقلاب اسلامی، انعطاف پذیری این سازمان ها در پاسخ گویی به نیازهای انقلاب، هماهنگی با سیاست ها و خط مشی های دولت و بهره گیری از مشارکت گسترده افراد در زمینه ای انقلابی است. این ویژگی ها سبب می گردد که این مؤسسات از استقلال و آزادی بیش تری بهره مند شوند.

با توجه به موارد مطرح شده، در جدول زیر، شرایط انواع مؤسسات عمومی در دو ویژگی اصلی استقلال و رابطه نظارتی با نهاد سرپرست ارائه شده است.

با آنالیز مؤسسات عمومی، به طور کلی می توان گفت انواع مؤسسات عمومی از نظر ویژگی ها، شباهت زیادی با مدل آژانس های اجرایی دارند. اما نکته ای که باید به آن توجه کرد این است که در عمل این موسسات به دلایل مختلف، از هدف اصلی که برای آن ایجاد شده اند، یعنی مصون بودن از جریان های سیاسی و استقلال در اتخاذ تصمیم، فاصله گرفته و روزبه روز شباهت بیشتری به نهادهای دولتی پیدا کرده اند.

مقدار انحراف از جهت و دلیل انحراف، برای انواع مؤسسات و بعلاوه هر کدام از سازمان هایی که ذیل هر نوع واقع شده است، متفاوت بوده و نیازمند آسیب شناسی دقیق است، اما با همین سطح از آنالیز و تحلیل نیز این نکته قابل نتیجه گیری است که یکی از دلایل اصلی انحراف از جهت این مؤسسات، سیستم انتخاب و انتصاب مدیران مؤسسات است؛ در بیشتر مؤسسات، انتخاب و انتصاب مدیر به وسیله نهاد سرپرست انجام می گیرد که این امر به وابستگی مؤسسات به نهاد سرپرست خود و عدم استقلال سیاسی آن ها منجر می گردد.

مژده ناطقی و پارمیس عزیزی نژاد، پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف